НАСЕЛЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ КАК СУБЪЕКТОТВЕТСТВЕННОСТИ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ПРАВЕ

Стародубцев С.В.

Философия права. 2012. № 5 (54). С. 34-39

В системе муниципального права совокупность правовых норм, предусматривающих юридическую ответственность, образует комплексный институт – институт ответственности органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления. В источниках муниципального права юридическая ответственность, то есть ее основания, меры, порядок привлечения субъектов, не предусмотрено. В то же время в теории муниципального права предпринимались попытки обоснования деликтоспособности и необходимости включения в круг субъектов юридической ответственности местного населения, населения муниципального образования. Постановка вопроса об ответственности местного населения обусловлена содержанием нормативного определения понятия местного самоуправления, закрепленного в Законе от 28 августа 1995 года (ч. 1 ст. 2) и Законе от 6 октября 2003 года (ч. 2 ст. 1). Одним из ключевых понятий в его законодательном определении является «самостоятельное, под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения». Включение этого признака местного самоуправления в нормативное определение его понятия вызывало полемику сразу по двум взаимосвязанным вопросам: во-первых, кому принадлежит право на местное самоуправление; во-вторых, кто является субъектом той самой ответственности, под которую решаются вопросы местного значения и какова природа этой ответственности. Большинство представителей муниципально-правовой науки сходятся во мнении, что право на осуществление местного самоуправления принадлежит местному населению. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, Законом от 6 октября 2003 года ведущее положение в системе субъектов, реализующих или участвующих в реализации права на местное самоуправление, занимает население, решающее вопросы местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления. Население составляет часть народа, проживающего на определенной территории, и поэтому в какой-то степени является носителем суверенитета, то есть осуществляет свою власть непосредственно либо через органы местного самоуправления (ст. 3 Конституции Российской Федерации) [3, c. 90]. Исходя из этого сторонники широкого понимания юридической ответственности развивают идею об ответственности населения в контексте ответственности позитивной. Они отмечают, что деятельность «под свою ответственность» – это не обязанность населения претерпевать коллективные лишения, применяемые государством, а обязанность деятельно осуществлять собственные самоуправленческие права [1, с. 35]. Признак местного самоуправления «под свою ответственность» рассматривается как самоответственность в том смысле, что намечаемые и осуществляемые решения и действия местного населения должны опираться только или преимущественно на собственные ресурсы, материальные и иные средства. Согласно ст. 126 ГК РФ, муниципальные образования сами отвечают по своим обязательствам, принадлежащим им на праве собственности имуществом, иными средствами. Государство и его органы не отвечают по их обязательствам, равно как и муниципальные образования не отвечают по обязательствам других субъектов права. Речь идет об ответственности населения «за порученное дело». Право и возможность решать вопросы местного значения означают наделение большой моральной ответственностью, которая в то же время не исключает достаточно ощутимых последствий ненадлежащей деятельности. Формула «под свою ответственность» означает, что население отвечает само перед собой, и на каждом жителе конкретного муниципального образования лежит часть этой ответственности. При этом правоведы не отрицают, что механизм ответственности населения предполагает установление санкций. Ответственное самоуправление предполагает, что в случае ненадлежащего осуществления гражданами своих прав вытекающие отсюда неблагоприятные социально-экономические, политические и другие последствия ложатся на население и могут государством не компенсироваться. В самом общем виде они предстают как низкий уровень социальных благ и прочие негативные последствия для местного сообщества. Практическое значение категории «под свою ответственность» заключается в том, что со свободой (самостоятельностью), представляемой местным сообществам, государство в определенном смысле дистанцируется и от последствий, являющихся результатом самостоятельных действий. Речь идет об ответственности лишь за тот круг вопросов, которые обязуются решать сами местные сообщества, то есть граждане непосредственно или через создаваемые ими местные органы. Сущностью такой ответственности, по мнению М.А. Краснова, является возложение на ответственного субъекта необходимости нести все тяготы, все неблагоприятные последствия, вызванные неправовым или неумелым использованием властных рычагов [4, с. 14]. Это означает, что равнодушное отношение населения к тому, кого оно избирает в органы местного самоуправления, плохая работа граждан на своих рабочих местах, нежелание или неумение участвовать в организованных формах контроля за местными властями, отсутствие активного сотрудничества, солидарности жителей и т.п. могут привести, а точнее, неизбежно приводят к низкому уровню благосостояния основной массы населения в городе, поселке, селе. Неблагоприятные последствия неумелости, пассивности, иждивенчества как раз и выступают в виде низкого уровня социальных благ, нездоровой и некомфортной среды обитания, высокого криминального уровня оперативной обстановки и так далее. В этом механизме, с точки зрения М.А. Краснова, нет ничего нового. Такова практически ответственность предпринимателей, поскольку весь бизнес в мире осуществляется «под свою ответственность» – ответственность индивидуального или коллективного собственника. Решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности местного населения, местного сообщества, отнесенных законом и уставом муниципального образования к его ведению, зависит прежде всего от того, насколько эффективно организована работа органов о должностных лиц местного самоуправления, насколько инициативны и предприимчивы они в своей деятельности. Поэтому в случае неудовлетворительного решения вопросов местной жизни претензии местного населения должны быть обращены к органам и должностным лицам местного самоуправления, а также и к себе, ибо население самостоятельно формирует ответственные органы местного самоуправления, избирает выборных должностных лиц, непосредственно решает вопросы местного значения. В отношении местных сообществ М.А. Краснов предлагает использовать институт банкротства. Для этого он считает необходимым выработать специальные процедуры объявления банкротства местного сообщества с участием региональных органов власти. Эти органы должны дать оценку причин банкротства. Если оно наступило в результате действия субъективных факторов, то местное сообщество может быть передано в централизованное государственное управление на определенный период времени. В результате население временно будет лишено права осуществления местного самоуправления, но без лишения права создания общественных самоуправляющих структур. Данное предложение в свое время нашло отражение в одном из проектов федерального закона, однако в дальнейшем эта идея не получила развития ни в законодательстве, ни в муниципально-правовой науке. Стоит обратить внимание на то, кто в данном случае является субъектом ответственности. Исходя из логики закона, им следовало бы признать местное население, местное сообщество, то есть самих людей, составляющих население самоуправляемых единиц. Однако выделение такого субъекта ответственности не сообразуется с реальностью. Говоря об ответственности населения, надо иметь в виду, что ответственность эта опосредованная. Опосредуют ее органы местного самоуправления, в деятельности которых местное самоуправление проявляется наиболее очевидным образом. Фактически они располагают в наибольшей мере властными рычагами, принимают подавляющее большинство решений, представляют сообщество в отношениях с физическими и юридическими лицами, государственными органами. Вот почему ответственность населения в юридическом смысле трансформируется в ответственность органов местного самоуправления. К такому же выводу приводит и формально-юридический анализ правовой основы местного самоуправления. Существующие в российском и международном праве официальные определения местного самоуправления, юридически значимые для российской правовой системы, по-разному определяют основного субъекта – носителя права на осуществление местного самоуправления, то есть того, кто несет установленную законом ответственность за соблюдение или несоблюдение условий осуществления местного самоуправления. Исследование международно-правовых актов позволяет выявить общеевропейские тенденции в подходе к решению вопроса определения первичного ответственного субъекта в муниципально-правовых отношениях, а также сравнить их с подходом, нашедшим отражение в российском законодательстве. Конституция Российской Федерации не содержит полного определения понятия местного самоуправления. Его признаки содержатся в различных статьях Основного закона государства. Так, в ст. 12 Конституции РФ установлено, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. В ч. 1 ст. 130 провозглашается самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, а также в использовании триады полномочий – владение, пользование и распоряжение в отношении муниципальной собственности. Наделение собственностью способствует обособлению субъекта правоотношений, выделению его среди других субъектов и обусловливает его самостоятельность в действиях. В то же время ст. 12, ч. 1 ст. 131, ч. 1 ст. 132 отделяют органы местного самоуправления от органов государственной власти как структурно, так и по компетенции. Структурное обособление установлено в ст. 12 Конституции Российской Федерации, и состоит оно в том, что органы местного самоуправления не включаются в систему органов государственной власти. Обособление органов местного самоуправления через компетенцию населения выражено также в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, где прямо установлено, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Такой подход означает, что никто, кроме населения, не вправе создавать структуру органов местного самоуправления. Конституция РФ обособляет органы местного самоуправления от органов государственной власти через определение их собственной компетенции. В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. В Конституции РФ делается акцент на том, что местное самоуправление самостоятельно. Слово «самостоятельно» отнесено к институту в целом (ст. 12), к гражданам в решении вопросов местного значения (п. 1 ст. 130), к органам местного самоуправления (ст. 132) при установлении их компетенции. В Законе от 28 августа 1995 года и Законе от 6 октября 2003 года закреплены официальные определения понятия «местное самоуправление», которые не совпадают по содержанию друг с другом, а также существенно отличаются от соответствующей дефиниции, закрепленной в Европейской хартии. Так, в ч. 1 ст. 2 Закона от 28 августа 1995 года «местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных традиций». В ч. 2 ст. 1 Закона от 6 октября 2003 года содержится следующее определение местного самоуправления: «Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций». Несмотря на текстуальное разночтение, очевидно, что подход к определению ответственности в Законе от 6 октября 2003 года не изменился: – решение вопросов местного значения в Российской Федерации осуществляет население; население может их решать как непосредственно, так и через органы местного самоуправления; – деятельность органов местного самоуправления – это одна из разновидностей деятельности населения по решению вопросов местного значения; – решение вопросов местного значения осуществляется под собственную ответственность населения; – ответственным субъектом выступает население. Таким образом, Европейская хартия местного самоуправления и российские правовые акты демонстрируют два различных подхода к решению вопросов о субъекте ответственности при осуществлении местного самоуправления. В первом случае органы местного самоуправления являются носителем права на осуществление местного самоуправления; они его реализуют под собственную ответственность. Во втором случае таким субъектом выступает население муниципального образования. В соответствии с Декларацией к населению приравниваются еще и местные территориальные сообщества. Возложение ответственности за муниципальные дела на органы местного самоуправления искажает демократическую природу местного самоуправления и противоречит содержанию ст. 130 Конституции Российской Федерации [5, с. 32]. В соответствии с Законом от 6 октября 2003 года решение вопросов местного значения – исключительная прерогатива населения муниципального образования, которое осуществляет эту деятельность непосредственно либо через органы местного самоуправления. Если деятельность осуществляется непосредственно, то ответственность в случае неправомерности действий должно нести население муниципального образования, принявшее решение или совершившее иные действия. В такой ситуации иного субъекта ответственности быть не может. Когда же деятельность осуществляется органами местного самоуправления, которым население как источник власти позволяет осуществлять соответствующую деятельность, тогда ситуация складывается по-другому. Органы местного самоуправления, избранные населением, обязаны отвечать перед населением за использование тех прав, что были им переданы. Перед иными субъектами, такими, как государство, юридические лица, отдельные физические лица, за действия органов местного самоуправления, связанные с решением вопросов местного значения, в публичных отношениях непосредственно орган местного самоуправления не должен нести ответственность. Только при таком подходе может быть реализовано положение Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. С точки зрения некоторых правоведов, население, избирая представительный орган местного самоуправления и формируя иные выборные органы, не может предвидеть возможность нарушения этими органами в дальнейшем действующего законодательства и ненадлежащее решение вопросов местного значения. Действия населения по формированию органов местного самоуправления, получающих мандат доверия, сами по себе не составляют состава правонарушения. Правонарушение может быть совершено лишь уже сформированными органами местного самоуправления, поэтому нести ответственность во всех случаях нарушения органами местного самоуправления установленных правовых норм население не может и не должно [2, с. 51]. За ненадлежащее решение вопросов местного значения должно нести ответственность не население муниципального образования, а орган местного самоуправления. Подход, закрепленный в Европейской хартии местного самоуправления, представляется, с точки зрения Е.Г. Кольцовой, единственно правильным, поскольку основанием наступления юридической ответственности является правонарушение. Население муниципального образования как самостоятельный субъект правоотношений не может совершить правонарушение. Рассмотрение же отдельными учеными в качестве юридической ответственности неблагоприятных последствий для населения в виде низкого уровня социальных благ по сравнению с уровнем в иных муниципальных образованиях – последствий, наступивших в результате юридически упречной деятельности отдельных органов местного самоуправления, представляется недостаточно обоснованным. Местное самоуправление – это управление народа на определенной территории. Именно необходимость решения местных вопросов подталкивает население к созданию специальных, наделенных властными полномочиями, органов. Таким образом, можно утверждать, что носителем права на местное самоуправление является население, проживающее на территории муниципального образования. Население – это первичная социально-территориальная общность, являющаяся субъектом первичных самоуправленческих прав коллективного характера. Выборные и другие муниципальные органы, о которых идет речь в ч. 2 ст. 130, являются вторичными субъектами местного самоуправления. Их полномочия производны от коллективных прав местных сообществ и индивидуальных самоуправленческих прав граждан как членов этих сообществ. Важным представляется осмысление существующего в муниципальной науке опыта решения проблемы определения состава субъектов юридической ответственности. Постановка проблемы соотношения ответственности населения и органов местного самоуправления обусловлена двойственностью природы местного самоуправления, необоснованным стремлением некоторых ученых поставить местное самоуправление вне рамок единой системы управления делами государства и общества, реализацией в жизни российской концепции местного самоуправления. Современные концепции местного самоуправления, сохраняющие элементы муниципальной демократии, но признающие необходимость усиления воздействия со стороны центра на муниципальную деятельность, предопределяют возложение ответственности на органы местного самоуправления. Изучение юридической ответственности должно вестись строго на основе изучения норм и принципов права, за пределами которого нет ни правонарушений, ни санкций, а поэтому не должно быть ни ответственности, ни принуждения. При теоретическом исследовании проблем юридической ответственности попытки выйти за пределы права, а то и вовсе уйти от права как предмета исследования, подменить ту часть права, которая определяет основания и порядок осуществления ответственности, чем-то другим, «под свою ответственность» применительно к ответственности населения следует рассматривать как правовой принцип организации местного самоуправления, который предопределяет обособление местного самоуправления от системы органов государственной власти не только организационно, но и функционально. Обособленность местного самоуправления, его организационная и экономическая самостоятельность подчеркиваются позицией государственного невмешательства в деятельность органов местного самоуправления. Слова «под свою ответственность» подчеркивают «отстранение» государственной власти от участия в собственно местных делах. Ответственность населения может пониматься как один из элементов сущностной характеристики местного самоуправления. Население принимает на себя бремя, обязанность самостоятельно обеспечивать решение проблем, представляющих местный интерес, что в данном случае может трактоваться и как ответственность за положение дел в муниципальном образовании. Литература 1. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2010. 2. Кольцова Е.Г. Юридическая ответственность коллегиальных органов местного самоуправления: Дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2006. 3. Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права: Дис. … д-ра юрид. наук. Омск, 2003. 4. Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 2011. 5. Хачатурян Б.Г. Дискуссионные вопросы российского местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 2.

СТАНОВЛЕНИЕ ТЕОРИИ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ПРАВЕСтародубцев С.В.Юристъ - Правоведъ. 2012. № 4 (53). С. 12-17.

В современной научной литературе в области права утвердились основные направления в понимании генезиса ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в науке муниципального права. По мнению таких ученых, как А.Н. Костюков, С.Г. Копысова, совокупности отношений, определяющих институт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, уделяется самое пристальное внимание в науке муниципального права и муниципального законодательства на всех уровнях правового регулирования [5, c. 172]. Однако в данном аспекте рассмотрения института ответственности в муниципальном праве нет детерминированности на ее муниципально-правовую отраслевую обособленность. По мнению И.В. Выдрина, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления фактически полностью выносится за рамки собственно муниципального права [1, c. 22]. Это обстоятельство свидетельствует о юридической охране муниципально-правовых отношений нормами традиционных видов юридической ответственности, имеющих универсальный межотраслевой характер применения. Ученые в области муниципально-правовой науки определяют институт юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления неоднозначно. Это обусловлено влиянием различных устоявшихся в теории концепций юридической ответственности. Существующие научные воззрения по данному вопросу можно группировать аналогичным образом, как это сделано в общей теории права, с точки зрения концепции широкого, двухаспектного понимания юридической ответственности и концепции узкого ее понимания. В первую очередь следует отметить попытку сформулировать определение дефиниции ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, которая была предпринята Е.М. Фадеевым. Ученый устанавливает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как неблагоприятные негативные правовые последствия, которые наступили вследствие принятия ими противоправных решений, а также ненадлежащего исполнения своих задач и функций. Такой подход к пониманию ответственности был поддержан другими учеными и на какое- то время стал определяющим в науке муниципального права. В данном определении Е.М. Фадеев рассматривает природу понимания юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, исходит из так называемого узкого (негативного) понимания юридической ответственности [15, c. 143]. Таким образом, он не только связывает, но и фактически ставит в прямую зависимость ответственность с неблагоприятными для органов или должностных лиц местного самоуправления последствиями. Исследуемое определение дает возможность установить в качестве существенной характеристики юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления неблагоприятные правовые последствия и специфические правовые основания их наступления, которые объединяют не только правонарушение, но и правовое поведение. При этом данное поведение объективно не может быть установлено как правонарушение или даже как объективно деликтное деяние. Однако в соответствии с законом (уставом) может порождать неблагоприятные правовые последствия для соответствующих органов и должностных лиц. В данном случае можно говорить о поведении (деятельности) по осуществлению органами и должностными лицами местного самоуправления собственной компетенции, наделенной для решения вопросов местного значения. Такая деятельность может реализовываться при фактическом соблюдении правовых норм, но при этом вопреки общим принципам взаимоотношений между населением и соответствующим органом (должностным лицом). В данном случае возникает противоречие между ожиданиями населения, его интересами, традициями и фактической деятельностью соответствующих органов (должностных лиц), что ведет к утрате данными органами и должностными лицами местного самоуправления доверия населения. Исходя из смысла рассматриваемого определения можно сделать вывод, что такое поведение в обобщенном виде определяется как ненадлежащее осуществление органами и должностными лицами местного самоуправления своих задач и функций. Заслуживает внимания тот факт, что сами неблагоприятные правовые последствия, которые в соответствии с законодательством (уставом) могут наступать для органов или должностных лиц местного самоуправления, имеют разные формы правовой реализации. Это может быть и роспуск выборного представительного органа местного самоуправления, и отзыв выборного должностного лица местного самоуправления, а также отрешение от должности выборного должностного лица местного самоуправления. К неблагоприятным правовым последствиям можно отнести также и предупреждение о возможности роспуска, отрешении от должности. При этом следует обратить внимание на то, что в первом случае речь идет о мере ответственности, а во втором – о мере защиты. Данные меры являются выражением определенных неблагоприятных последствий для органов или должностных лиц местного самоуправления. Однако они существенно разнятся по правовой природе и предназначению. Рассматриваемое определение понятия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления фактически стирает грань между ними. Подобный взгляд на данную проблему может означать, что объем понятия включает в себя элементы, не свойственные юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Следовательно, в этой части рассматриваемое определение нуждается в уточнении. При этом под неблагоприятными правовыми последствиями должны пониматься только меры ответственности. Понятие юридической ответственности в целом и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления как части таковой представляют собой синтез таких категорий, как «юридические средства» и «юридические технологии». В рассматриваемом определении делается акцент на такой категории, как «юридические средства». Данный подход обращает внимание на изучение неблагоприятных правовых последствий, при этом фактически оставляет за пределами предмета исследования «юридическую технологию» их наступления. Современная практика нормативного регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и нормативные правовые акты муниципальных образований говорят о том, что институт ответственности этих субъектов объединяет в себе значительное количество процессуальных норм, от которых зависят практическое осуществление и неотвратимость ответственности. Так, ученый Н.В. Постовой дает понятие ответственности в муниципальном праве безотносительно к субъектам таковой. Он определяет ее как наступление неблагоприятных последствий [13, c. 322]. Данные последствия применяются к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений. Такой подход к рассмотрению ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления разделяют и некоторые другие ученые. При такой точке зрения делается акцент не просто на неблагоприятные последствия, а на их фактическое наступление, претерпевание. Это обстоятельство является существенной чертой (критерием) юридической ответственности вообще и ответственности рассматриваемых субъектов в частности. В этом отношении точка зрения Е.Г. Кольцовой близка рассматриваемой позиции. Данный автор под юридической ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления понимает претерпевание органами и должностными лицами местного самоуправления правовой нормы, что является результатом совершения правонарушения [4, c. 7]. В данном аспекте представляет интерес теоретическое уяснение критериев оснований ответственности. Н.В. Постовой определяет их, в первую очередь, как неисполнение или ненадлежащее исполнение органами и должностными лицами местного самоуправления своих обязанностей по отношению к другим участникам муниципальных правоотношений [13]. Подобная формулировка дает основание описать противоправные действия, бездействия и решения органов и должностных лиц местного самоуправления, а также ненадлежащее осуществление ими своих задач и функций. Это обусловлено тем, что соблюдение законности в своей деятельности, осуществление своих задач и функций представляют собой юридические обязанности, возложенные на данных субъектов в силу закона, в том числе и уставом муниципального образования. Развитие научной мысли в области местного самоуправления, осмысление институтов муниципального права, в том числе и института ответственности, определили разные подходы и суждения по поводу содержания понятия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Н.Л. Пешин определяет ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как фактическое применение к соответствующему органу или должностному лицу, совершившему правонарушение, предусмотренных законом мер принуждения в установленном порядке [12, с. 240]. Подобного подхода к пониманию ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления придерживаются авторы учебника по муниципальному праву под редакцией профессора Н.С. Бондаря [7, с. 529]. Другие ученые, в том числе С.С. Мялковский, определяют юридическую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как обязанность субъекта правоотношений держать ответ за неисполнение установленного нормами права должного поведения в определенных муниципальных правовых отношениях [9, с. 5]. При этом ответственность внешне проявляется как мера государственного или иного приравненного к нему общественного принуждения, применяемого к субъекту правоотношения за совершение им правонарушения или за ненадлежащее выполнение им установленных нормами права обязанностей. На наш взгляд, следует обратить внимание на мнение ученых, определяющих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления с позиций широкого, двухаспектного понимания юридической ответственности (например, учебник по муниципальному праву под редакцией А.И. Коваленко) [8, с. 163]. Эти авторы рассматривают ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с принятой в Российской Федерации конституционной ответственностью в двух ее основных формах. Во-первых, данная ответственность характеризуется как позитивная ответственность. То есть согласно Конституции Российской Федерации и Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ответственная деятельность по решению вопросов местного значения. Во-вторых, негативная ответственность. То есть ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с ФЗ- 131, которая определяется как ответственность перед населением в результате утраты доверия, государством в случае нарушения Конституции Российской Федерации, конституций, уставов субъектов Российской Федерации и иных правовых актов, а также связанная с осуществлением отдельных государственных полномочий перед физическими и юридическими лицами в порядке, установленном законодательством. Следует также отметить позицию А.А. Уварова, которого можно отнести к числу сторонников широкого подхода к пониманию ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления [14, с. 366]. По его мнению, ответственность органов местного самоуправления представляет собой многогранное понятие, выражающееся как отношение органов местного самоуправления к населению муниципального образования, ко всему обществу или государству с точки зрения выполнения этими органами возложенных на них задач и требований в соответствии с законодательством. В собственно юридическом значении под термином «ответственность» понимается реакция государства на совершенное органом местного самоуправления правонарушение, связанное с претерпеванием последним неблагоприятных для него последствий. Исходя из смысла гл. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., по мнению А.А. Уварова, следует, что понятие ответственности используется здесь как в широком, т.е. «позитивном», смысле, так и в узком, «негативном», – специально-юридическом. Рассмотрению ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления с точки зрения позитивной и негативной ответственности придерживается и такой ученый, как Е.С. Шугрина [17]. Данный автор выделяет позитивную ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления и собственно юридическую ответственность этих субъектов. В понимании позитивной ответственности мнение Е.С. Шугриной совпадает с авторами, рассматривающими позитивную ответственность как осознание и воспроизведение личностью в своем поведении необходимости выполнения долга. В ее понимании юридическая ответственность представляет собой реагирование государства в лице должностных лиц или органов на правонарушение и обязанность правонарушителя претерпевать неблагоприятные последствия. Любая социально-поведенческая модель, по мнению Е.С. Шугриной, имеет две полярные разновидности – социально полезная и социально вредная. Это дает основание рассматривать ответственность в двух аспектах. Во-первых, позитивном – проспективном и, во-вторых, негативном – ретроспективном. При этом позитивная ответственность наступает за будущее поведение, а негативная за уже совершенное. Следует отметить, что позитивная ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц реализуется в форме регулярных отчетов о работе перед избирателями, главой муниципального образования. В свою очередь, глава муниципального образования должен представлять отчет перед представительным органом муниципального образования. Исполнительный орган местного самоуправления, будучи подконтрольным представительному, также обязан представлять отчеты о работе. Негативная ответственность реализуется в виде юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед государством, населением, физическими и юридическими лицами. Понимание муниципально-правовой ответственности как ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, обусловленной нормами устава муниципального образования, иными муниципальными нормативными правовыми актами, придерживается Г.Н. Чеботарев [16, с. 39]. При этом автор указывает на необходимость соответствующих субъектов муниципальных правоотношений отвечать за свое юридически значимое поведение в установленном порядке и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения – претерпевать определенные лишения. Такой подход к пониманию ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления имеет в своей основе широкое, двухаспектное понимание юридической ответственности. Оригинальность подхода к рассмотрению данного понятия определяется тем, что Г.Н. Чеботарев включает такой элемент, как необходимость соответствующих субъектов муниципальных правоотношений отвечать за свое юридически значимое поведение в установленном порядке, который может быть использован как для характеристики позитивной, так и негативной (юридической) ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Понимание юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления с позиции широкого, двухаспектного ее обоснования предпринималось и иными авторами. Такой ученый, как В.В. Григорьев, представляет ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как обязанность этих органов и должностных лиц выполнять условия деятельности по решению вопросов местного значения [2, с. 136]. При этом в случае нарушения этих условий органы и должностные лица местного самоуправления вынуждены претерпевать определенные неблагоприятные правовые последствия. Автор выделяет следующие условия, к которым можно отнести эффективность осуществления соответствующих полномочий, т.е. обязательность достижения определенных положительных результатов деятельности по управлению делами местного сообщества. Деятельность по осуществлению соответствующих полномочий, которая основывается на соблюдении законности в широком смысле слова. А также добросовестное исполнение обязательств, возникающих из гражданско-правовых отношений. По мнению М.А. Краснова, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления представляется как связь между двумя субъектами. При этом автор определяет, что одна сторона, т.е. субъект ответственности, обладающий свободой воли и выбора, обязуется в силу своего статуса строить поведение в соответствии с ожидаемой моделью [6, с. 188]. А другая сторона, т.е. инстанция ответственности, контролирует, оценивает такое поведение или его результаты, а в случае отрицательной оценки и наличия вины вправе определенным образом отреагировать. Сходные теоретические позиции можно отметить у таких авторов, как И.И. Овчинников [11, с. 317] и М.С. Долгополов [3, с. 10]. Данные ученые выступают за широкое понимание юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Из этого следует, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления складывается из совокупности определенных качеств, составляющих структуру ответственности как социологической и правовой категории. Составляющие этой структуры можно определить как: во- первых, свободу выбора варианта поведения самим субъектом ответственности, обладающим свободой воли; во-вторых, установление модели должного, ожидаемого поведения либо, наоборот, поведения недолжного; в-третьих, причинно-следственную связь между поведением и его последствиями; в-четвертых, инстанцию ответственности; в-пятых, контроль и оценку поведения; в- шестых, возможность неблагоприятных последствий для ответственного субъекта, признанного виновным. Раскрытие содержания понятия – это процесс выявления характерных признаков данного явления, которые определяют его особенность, позволяют идентифицировать среди других категорий. В этом смысле юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в видении представителей муниципально-правовой науки обладает следующими характерными признаками, которые в совокупности могут представлять собой соответствующее понятие. В первую очередь хотелось бы отметить такой характерный признак, как неблагоприятные правовые последствия для ответственного субъекта за неисполнение или ненадлежащее исполнение органами и должностными лицами местного самоуправления своих обязанностей по отношению к другим участникам правоотношений, совершение противоправных действий (бездействие), ненадлежащее осуществление своих задач и функций. Их фактическое наступление и претерпевание соответствующих последствий. Как следствие – реакция государства на совершенное органами или должностными лицами местного самоуправления правонарушение, связанное с претерпеванием правонарушителем неблагоприятных для него последствий. Применение к органам и должностным лицам местного самоуправления в установленном порядке мер принуждения и (или) мер ответственности. При этом следует указать на такой признак, как обязанность соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления претерпеть определенные неблагоприятные правовые последствия за совершенное правонарушение, ненадлежащее осуществление возложенных задач и функций, а также необходимость соответствующих субъектов муниципальных правоотношений отвечать за свое юридически значимое поведение в установленном порядке. Установление меры государственного или иного приравненного к нему общественного принуждения, применяемого к субъекту правоотношения за совершение им правонарушения или за ненадлежащее выполнение им установленных нормами права обязанностей. Необходимость выявления связи между двумя субъектами, а также правоотношений, в которых такая связь материализуется и существует, где одна сторона, т.е. инстанция ответственности, контролирует, оценивает поведение ответственной стороны и (или) его результаты, а в случае отрицательной оценки и наличия вины вправе определенным образом отреагировать. Вопрос определения отраслевой определенности ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в системе права Российской Федерации является актуальным и в то же время дискуссионным в науке муниципального права. Суть проблемы заключается в определении соотношения объема понятий «конституционно-правовая ответственность» с понятиями «ответственность в конституционном праве» и «муниципально-правовая ответственность». Например, профессор Ж.И. Овсепян в своей работе «Критерии конституционной ответственности» все виды ответственности, возникающие в рамках реализации публичной власти, относит к сфере конституционного права [10, с. 54]. При этом следует отметить, что исходя из определения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления с позиции широкого, двухаспектного понимания юридической ответственности ее детерминированность конституционно- правовой ответственностью очевидна. Хотя таким образом происходит механическое заимствование дефиниций с их переносом на муниципально-правовую материю без учета отраслевой специфики. Закрепление в Конституции Российской Федерации местного самоуправления в качестве основ конституционного строя Российской Федерации, самостоятельного уровня организации публичной власти в Российской Федерации как естественное право местных сообществ на управление своими собственными делами, конституционные гарантии самостоятельности решения населением вопросов местного значения, особенности основания возникновения, субъектный состав и санкции данной ответственности позволяют определить характерную отраслевую обособленность ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. На наш взгляд, определяя гносеологическую конституционно-правовую детерминированность, следует признать ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как обособленную отраслевую муниципально-правовую разновидность конституционно-правовой ответственности. Литература 1. Выдрин И.В. Муниципальное право России. М., 2004. 2. Григорьев В.В. Правовое регулирование городского хозяйства в российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. 3. Долгополов М.С. Муниципально-правовая ответственность: проблемы правового регулирования и реализации: Дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. 4. Кольцова Е.Г. Юридическая ответственность коллегиальных органов местного самоуправления: Дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2006. 5. Костюков А.Н., Копысова С.Г. Муниципально-правовые отношения. Омск, 2001. 6. Краснов М.А. Проблемы ответственности в местном самоуправлении. М., 1998. 7. Муниципальное право РФ / Под ред. Н.С. Бондаря. 2-е изд. М., 2002. 8. Муниципальное право / Под ред. А.И. Коваленко. М., 1997. 9. Мялковский С.С. Юридическая ответственность и местное самоуправление в РФ: Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. 10. Овсепян Ж.И. Критерии конституционной ответственности // Северо-Кавказский юридический вестник. 1999. № 2. 11. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. 12. Пешин Н.Л. Муниципальное право. Схемы и комментарии. М., 2000. 13. Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 1998. 14. Уваров А.А. Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. 15. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. 16. Чеботарев Г.Н. Соотношение конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Российский юридический журнал. 2002. № 4. 17. Шугрина Е.С. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления // Российский юридический журнал. 2001. № 1.

ПРАВО НА МЕСТНЫЙ РЕФЕРЕНДУМ КАК МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПОЛИТИЧЕСКОЕ ПРАВО И ЕГО ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 

Саубанов Р.Ф., Кудряшов Н.А. Студенты СФ БашГУ 3 курс, Юридический факультет Научный руководитель: старший преподаватель Суфянова Е.З. ФГБОУ ВПО «Башкирский государственный университет» Россия, г. Стерлитамак 

Конституция Российской Федерации гласит, что Референдум, является формой высшего непосредственного выражения власти народа. Применительно к муниципальным образованиям данное право закреплено в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Основной набор обязанностей органов местного самоуправления по обеспечению субъективного права жителей муниципального образования на местный референдум определен в ст. 22 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. Он сводится к таким действиям как: назначение местного референдума представительным органом местного самоуправления (ч. 5 ст. 22); опубликование решения, принятого на местном референдуме (ч. 6 ст. 22); исполнение решения, принятого на местном референдуме (ч. 6, 7 ст. 22). Дискуссионным является, прежде всего, обязанность назначения референдума представительным органом местного самоуправления, которой мы уделим значительное внимание. Процедура выдвижения инициативы определена в ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме» (ст. 36–38). Этот акт предусматривает создание инициативной группы для выдвижения инициативы проведения местного референдума, чья минимальная численность составила бы десять жителей муниципального образования. Стоит отметить, что закон не допускает иной вариант выдвижения инициативы проведения местного референдума. До 2005 г. с инициативой проведения местного референдума могло выступить общественное объединение, чей руководящий орган имел возможность выступать в формате инициативной группы, при этом независимо от своей численности. Этот субъект инициативы проведения референдума на местном уровне был устранен. Мы считаем это ошибочной позицией законодателя, так как она совершенно не благоприятствует развитию в муниципальных образованиях гражданского общества, чье состояние крайне плачевное, уже достаточно продолжительное время, причем тенденции к его пробуждению отсутствуют со времен принятия Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. [1, с. 518–524]. Также важно учитывать, что местный референдум представляет собой форму реализации населением права на местное самоуправление, готовность воспользоваться которым выразили 35% опрошенных жителей муниципальных образований, что уступает только муниципальным выборам (согласно исследованиям М.В. Бутыриной [3, с. 12]). В связи с этим можно считать, что целесообразно изложение ч. 1 ст. 36 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» в первоначальном виде избирательного закона, т.е. в редакции от 12 июня 2002 г. Инициативная группа для проведению местного референдума, согласно ч. 2 ст. 36 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…», должна обратиться в муниципальную избирательную комиссию с «ходатайством» о регистрации инициативной группы. Учитывая сущность взаимоотношений между властью и обществом, видно, что здесь преобладают отношения «начальник – подчиненный», хотя должно присутствовать одинаковое взаимодействие, особенно если рассматривать это с точки зрения возможности реализации высшей формы народовластия. Поэтому вместо термина «обращается с ходатайством» целесообразнее использование термина «представляет документы о регистрации инициативной группы по проведению референдума». В этом же контексте считаем некорректным участие на этом этапе подготовку к проведению референдума избирательного комитета муниципального образования. Во-первых, согласно ч. 2 ст. 39 Федеральному закону о местном самоуправлении 2003 г., избирательный комитет муниципального образования - муниципальный орган, не входящий в структуру органов местного самоуправления. Также самому понятию муниципального органа, а закономерно и понятию избирательной комиссии муниципального образования с правовой точки зрения не хватает четкого определения, о чем много раз упоминалось в литературе [6, с. 84–91; 7, с. 68–71], Для того, чтобы устранить создавшуюся коллизию в литературе предложены меру по отказу от термина «муниципальный орган» и включение в состав полномочий органов местной власти назначение местного референдума и муниципальных выборов, оказание организационного и иного содействия избирательным комиссиям в подготовке и проведении местного референдума, муниципальных выборов, голосования. Однако такое предложение не способно изменить суть статуса избирательных комиссий, определяемый, в первую очередь, полномочиями избирательной комиссии. Необходимо заметить, что избирательные комиссии, представляя собой органы местного самоуправления, не считаются органами публичной власти (такой вывод исходит из толкования ч. 3 ст. 3 Конституции России, которая гласит, что в числе органов власти могут быть только органы государственной власти и органы местного самоуправления). Следовательно, избирательные комитеты в принципе не правомочны влиять на регистрацию или отказ в регистрации инициативной группы, что де-факто означает отсутствие права в проведении или не проведении местного референдума. Во-вторых, начальный этап не предполагает каких-либо подсчетов со стороны избирательной комиссии, так как решение о сборе подписей в поддержку референдума принимается представительным органом местного самоуправления. Поэтому инициативной группе по проведению местного референдума надлежит сразу предоставлять необходимые документы представительному органу местного самоуправления, где она и должна быть зарегистрирована. По окончанию приема предусмотренных документов, которые должна представить инициативная группа, представительный орган должен сразу определиться с правомерностью постановки референдного вопроса (через обсуждение в депутатских комиссиях с последующим решением на пленарном заседании представительного органа). И только после этого представительный орган местного самоуправления регистрирует (также решением на пленарном заседании) инициативную группу по проведению местного референдума. Использованные источники: 1. Патрушев С.В., Айвазова С.Г. и др. Доверие, гражданское действие, политика: опыт «старых» и «новых» демократий // Россия реформирующаяся. М., 2008. Вып. 7. 2. Курманов Э.Р. Некоторые предпосылки для реализации права на участие в местном самоуправлении в условиях построения правового государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 1. 3. Бутырина М.В. Местное самоуправление – основа формирования гражданского общества // Вестн. Ивановского государственного энергетического университета. 2010. № 1. 4. Словарь русских синонимов и сходных по смыслу выражений / под ред. Н. Абрамова. М., 1999. 5. Александрова З.Е. Словарь синонимов русского языка. М., 2005. 6. Белоусова Е.В. Избирательная комиссия муниципального образования – муниципальный орган с неопределенным статусом // Российский юридический журнал. 2010. № 4. 7. Чаннов С.Е., Правдин Д.Г. Муниципальные органы и органы местного самоуправления: общее и особенное // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 9. С. 68–71.

Муниципальное право в российском праве: понятие, назначение и структура 

А. Н. КОКОТОВ

Муниципальное право в первом приближении — система конституционных и обычно правовых норм, творимых или санкционируемых государством, направленных на регулирование отношений в сфере местного самоуправления. Отсюда данная отрасль вполне могла быть названа не муниципальным, а местным правом. Возможны и другие наименования — земское право, коммунальное право, право местного самоуправления. Выбор термина «муниципальное право», видимо, во многом был предо пределен названием основной территориальной ячейки местного само управления «муниципальное образование». Да еще тем, что иноязычное слово «муниципальное» не обросло в русском языке, как слово «местное», множеством значений и смыслов, лишающих искомый термин однознач ности, и вместе с тем это слово способно охватить все аспекты правового регулирования местного самоуправления в отличие, скажем, от комму нального права. Названные мотивы выбора в пользу словосочетания «му ниципальное право» перед словосочетаниями «местное право», «земское право» не существенны, продиктованы скорее иллюзорным ощущением того, что введение наименования, используемого на «благополучном» За паде, само по себе благотворно повлияет на нашу местную жизнь. Что ж, налицо образчик мифологического мышления в праве. Можно ли муниципальное право рассматривать как самостоятель ную отрасль права? В теории под отраслью права обычно понимают совокупность норм права, имеющую собственные предмет и режим (метод) регулирования, особую функциональную (целевую) специализацию, общие нормы и ин ституты (общую часть).1 Предмет муниципального права. В качестве предмета муниципального права называют местное самоуправление. Однако местное самоуправление представляет собой сложную, многоплановую сферу общественных отно шений, регулируемых многими отраслями права. Участие муниципальных образований, их органов в хозяйственной деятельности, имущественном * Доктор юрид. наук, профессор, зав. кафедрой УрГЮА. © А. Н. Кокотов, 2004 1 Алексеев С. С. 1) Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С. 190–193; 2) Структура советского права. М., 1975. С. 52–54; 161–184, и др. Кокотов А. Н. Муниципальное право в российском праве 55 обороте определяется нормами гражданского, предпринимательского права. Введение местных налогов, сборов, установление порядка их взи мания — предмет налогового права. Разработка, принятие, исполнение местного бюджета регулируется нормами бюджетного права. Избрание выборных должностных лиц, депутатов представительных органов мест ного самоуправления определяется нормами избирательного права как подотраслью конституционного права. Правовое положение выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих во многом определяется нормами административного права (иногда в ка честве отдельной отрасли права выделяют служебное право, имея в виду нормы законодательства о государственной, муниципальной службе). На охране местного самоуправления задействованы нормы конституционного, уголовного, административного, гражданского права. Основы местного самоуправления закладываются на уровне конституционного регулирования. В конечном итоге оказывается, что местное самоуправление — предмет регулирующего воздействия со стороны множества самых разных отраслей национального права. Можно ли вообще в рамках местного самоуправления выделить от ношения, детально регулируемые в своем основном содержании нормами именно муниципального права (прежде всего нормами специального за конодательства о местном самоуправлении)? Да, можно. Это территориальные и организационные формы местного самоуправления (территории муниципальных образований, их границы, структура органов местного самоуправления, иные аспекты устройства аппарата муниципальной власти, органы общественной самодеятельности). Это порядок деятельности органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления, положение депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должност ных лиц местного самоуправления. Иными словами, — то, что в советское время называлось «советским строительством», а сегодня по традиции можно условно определить как «муниципальное строительство» или «му ниципальное устройство». Таким образом, в рамках местного самоуправ ления (общий предмет муниципального права) выделяется муниципальное строительство, или муниципальное устройство, — собственный предмет муниципального права. Он задает своеобразие предмета муниципального регулирования в целом. Функции муниципального права, метод муниципального правового регу лирования. Муниципальное право не только закрепляет территориальные и организационные формы местного самоуправления, иные элементы муни ципального строительства, но и объединяет в себе нормы разных от раслей, прямо или косвенно нацеленные на регулирование местного са моуправления. В итоге нормы гражданского, предпринимательского, административного, налогового, бюджетного, трудового, социального, земельного права, не меняя своей первичной отраслевой принадлежнос ти, попадают в поле действия норм муниципального права, превращаются в средства муниципального регулирования. Другими словами, в сфере мес тного самоуправления муниципальное право приобретает по отношению к нормам иных отраслей (за исключением конституционного права) роль управляющей, ориентирующей системы. ÒÅÎÐÈß È ÏÐÀÊÒÈÊÀ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÎÃÎ ÓÏÐÀÂËÅÍÈß 56 В этом видится особая межотраслевая функция муниципального права и главная особенность метода муниципального правового регулирования об щественных отношений. Здесь следует провести принципиальное различие между муниципальным и конституционным правом. Конституционное право — единственная отрасль права, одновременно взаимодействующая со всеми иными отраслями права. В рамках национального права конституционное право выполняет целый ряд общеправовых функций, обеспечивая единство регулирования всех его составных частей.2 Отсюда вытекает общеправовой статус конституционного права. Направляющий, объединительный потен циал муниципального права Gуже. Оно обеспечивает широкое взаимодействие норм многих отраслей права, но лишь применительно к отношениям мест ного самоуправления. Следовательно, в отличие от конституционного права муниципальное право имеет межотраслевой, а не общеправовой статус. Муниципальное право обеспечивает межотраслевое взаимодействие разными способами. Во первых, такое взаимодействие муниципальное право обеспечивает путем закрепления на основе конституционных норм ценностей, целей и принципов местного самоуправления. Очевидно, что названные положе ния должны развиваться, дополняться в отдельных отраслях права, но не могут ими искажаться. Муниципальные нормы цели, нормы принципы, не меняя отраслевых правовых режимов, требуют их индивидуализации применительно к отношениям местного самоуправления, нацеливают на учет особенностей субъектов муниципального права, объектов муници пальных отношений. Так, в гражданском, предпринимательском законо дательстве выделяются особенности правового положения муниципальных образований как юридических лиц, муниципальных предприятий, режима муниципального имущества, порядка его приватизации; в бюджетном за конодательстве — особенности правового положения муниципальных об разований как бюджетных территорий; в законодательстве об образовании, здравоохранении — особенности правового положения муниципальных учреждений соответственно образования, здравоохранения. Во вторых, муниципальное право обеспечивает межотраслевое взаимо действие способом установления базовых категорий, конструкций, имеющих межотраслевое значение. В их числе такие категории, как муниципальное образование, вопросы местного значения, органы территориального об щественного самоуправления, муниципальные акты, местный бюджет, муниципальная собственность. Интересно, что термин «муниципальное образование» впервые появился в ГК РФ и только потом был введен в спе циальное законодательство о местном самоуправлении. Однако, как пред ставляется, после его закрепления в законодательстве о местном самоуп равлении он не может меняться в гражданском, ином законодательстве произвольно. Такое изменение возможно вслед за соответствующим изме нением в законодательстве о местном самоуправлении. Скажем, именно гражданское законодательство определяет включение муниципальных об разований в имущественный оборот, а бюджетное законодательство — со держательную «начинку» местного бюджета и муниципального бюджетного 2 Об этом подробнее см.: Кокотов А. Н. Конституционное право в российском праве: понятие, назначение и структура // Правоведение. 1998. № 1. Кокотов А. Н. Муниципальное право в российском праве 57 процесса. Но в рамках этих законодательных разделов конструкции муни ципального образования, местного бюджета не могут заменяться какими либо другими. Межотраслевой статус имеет компетенция муниципальных образова ний, органов местного самоуправления в различных сферах общественной жизнедеятельности. Компетенция муниципальных образований, органов местного самоуправления выступает в качестве «площадки» соединения предписаний разных отраслей, закрепляющих компетенцию субъектов муниципального права. В рамках собственного предмета регулирования (муниципального строительства) муниципальное право использует те же методы регулиро вания, что и другие отрасли публичного права. Вряд ли здесь можно гово рить о серьезных отличиях методов муниципального регулирования от методов конституционного (государственного), административного права. Скажем, процедуры разработки, принятия муниципальных нормативных актов имеют много общего с процедурами разработки, принятия норма тивных актов регионального уровня. Статус органов местного самоуправ ления, муниципальных депутатов, должностных лиц местного самоуправ ления отличается от статуса органов власти, депутатов, должностных лиц иных властных уровней, но закрепляется с помощью тех же средств, что и статус последних. В качестве элементарных способов правового регулирования назы вают запреты, обязывания, дозволения. Из них конструируются режимы правового регулирования и в муниципальном праве. Дозволения исполь зуются по преимуществу при установлении правовых возможностей граж дан, местного населения. Обязывания служат основным материалом для определения компетенции органов местного самоуправления. Запреты вводятся во взаимоотношения государства и местного самоуправления прежде всего как способ обеспечения самостоятельности последнего. Распространено мнение, согласно которому доминирующим способом муниципального регулирования общественных отношений является им! перативное (односторонне властное) регулирование. С ним следует согла ситься. Законодатель императивно определяет основные параметры местного самоуправления, задавая необходимую меру, с одной стороны, единства муниципальной власти, а с другой — самостоятельности отдельных субъек тов местного самоуправления. В качестве примера приведем нормы об от делении органов местного самоуправления от системы органов государ ственной власти, обязательности государственной регистрации уставов муниципальных образований, наличия выборных представительных орга нов местного самоуправления. Императивность свойственна и правотвор ческому регулированию, осуществляемому местным населением, органами местного самоуправления. На началах императивности строится ответ ственность органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством. В то же время в муниципальных отношениях присутствует и диспози! тивное начало. Оно используется в первую очередь при закреплении статуса местного населения. Однако точнее говорить в этом случае об использо вании рамочного регулирования. Его суть — императивным образом очер чиваются пределы усмотрения, в том числе нормативного, какого либо ÒÅÎÐÈß È ÏÐÀÊÒÈÊÀ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÎÃÎ ÓÏÐÀÂËÅÍÈß 58 субъекта. В этих пределах названный субъект сам избирает линию соб ственного поведения. Использование рамочного регулирования сближает муниципальное право с конституционным правом. Более того, конститу ционно правовые нормы зачастую рамочным образом закрепляют основы местного самоуправления. Например, ч. 1 ст. 131 Конституции РФ устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоя тельно. Данная конституционная установка не запрещает федеральному, региональному законодателю вводить те или иные схемы организации мест ной власти. Однако подобное законодательное регулирование должно быть вариативным, предусматривать разные модели организации местной власти, перечень которых не может закрываться. Заметим, что вариантности в регулировании моделей местной власти как раз и не достает современ ному российскому законодательству о местном самоуправлении. Рамочным образом очерчивается и компетенция муниципальных об разований. Императивно определяя перечень базовых вопросов местного значения, федеральный законодатель затем указывает, что муниципаль ные образования вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, не исключенные из их вGедения и не отнесенные к вGедению других муници пальных образований и органов государственной власти. Как и в конституционном праве, в муниципальном праве использу ется метод гарантий. Его раскрывают О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев. Так, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов федерации обязаны обеспечивать муниципальным обра зованиям минимальные местные бюджеты на основе нормативов мини мальной бюджетной обеспеченности. Эти же авторы выделяют метод ре! комендательного регулирования.3 Действительно, в муниципальном праве, как и в конституционном праве, административном праве имеются нормы, чье исполнение желательно, но не обязательно. Данный деликатный способ регулирования учитывает самостоятельность местного самоуправления, особым образом ее подчеркивает. Общеотраслевые обобщения в муниципальном праве. Нормы муници пального права, направляющие нормы иных отраслей вышеуказанными способами, в рамках самого муниципального права обретают качество его общеотраслевых обобщений, образуют общую часть муниципального права. Это также свидетельствует о превращении муниципального права в само стоятельную отрасль права. Общеотраслевые обобщения содержатся главным образом в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера ции».4 Итоговое определение. Итак, муниципальное право выступает одно временно и как комплексное межотраслевое образование,5 вбирающее в себя нормы разных отраслей права, и как обособленная по предмету 3 Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учеб ник. М., 2002. С. 16–17. 4 Российская газета. 2003. 8 окт.; СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. 5 Традиционно муниципальное право определяют как комплексную отрасль права (см., напр.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации... С. 14). Кокотов А. Н. Муниципальное право в российском праве 59 регулирования часть российского права, упорядочивающая то, что мы оп ределили выше в качестве муниципального строительства. Муниципальное право как комплексное межотраслевое образование российского права — совокупность норм, закрепляющих ценности, цели, принципы, исходные категории местного самоуправления, ориентирую щих иные отрасли права на учет особенностей муниципальных образова ний, местного населения, других субъектов местного самоуправления, объектов муниципальных отношений, обеспечивающих согласованное, непротиворечивое воздействие норм разных отраслей права на отношения местного самоуправления. В состав муниципального права в этом значении целесообразно включать не только собственно муниципальные нормы, но и нормы иных отраслей права, участвующие в регулировании отношений местного само управления (нормы гражданского, земельного, водного, административ ного права и др.). Однако такое вхождение является функциональным, а не сущностным. Указанные отраслевые нормы регулируют не только от ношения местного самоуправления. Их действие определяется принципи альными положениями их собственных отраслей и только потом целями, принципами муниципального права. Муниципальное право как обособленная часть российского права — это совокупность норм, закрепляющих с помощью разнообразных методов правового регулирования территориальные и организационные формы местного самоуправления, порядок деятельности органов местного само управления, органов территориального общественного самоуправления, положение депутатов представительных органов местного самоуправле ния, выборных должностных лиц местного самоуправления. Эти определения характеризуют муниципальное право с двух разных, но связанных между собой направлений его действия. Целостность муни ципального права в таких условиях обеспечивается прежде всего наличи ем единой конституционной основы территориальных, организационных, функциональных, материально финансовых форм местного самоуправле ния. Конституционные нормы лежат в основе обоих направлений дейст вия муниципального права. Имея конституционную природу, указанные нормы входят и в муниципальное право как его отправные положения. Место муниципального права в российском праве. Российское право имеет сложную структуру. При его самом общем делении выделяют пуб! личное и частное право. В эти разделы включают отрасли, обособляемые между собой по предмету и методу правового регулирования. В состав публичного права включают конституционное, админист ративное, финансовое, уголовное право и другие отрасли права. В состав частного права включают, например, гражданское, предпринимательское, семейное право. Сюда же следует отнести корпоративное право (церков ное право, внутриорганизационное право общественных объединений и т. д.). Муниципальное право и как комплексное межотраслевое образо вание, и как обособленная часть российского права является по преиму ществу правом публичным, поскольку регулирует публично властные от ношения. Однако в муниципальное право входят и частноправовые нормы (например, внутриорганизационное право органов территориального об щественного самоуправления, нормы гражданского, предпринимательского ÒÅÎÐÈß È ÏÐÀÊÒÈÊÀ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÎÃÎ ÓÏÐÀÂËÅÍÈß 60 права, отражающие особенности статуса субъектов муниципального права, особенности режима муниципального имущества). При более глубоком делении в российском праве выделяют профилирую! щие и комплексные, материальные и процессуальные отрасли права. В числе профилирующих отраслей, т. е. отраслей, которые, опираясь на конституци онное право, вводят правовые режимы межотраслевого значения: граждан ское право, административное право, уголовное право и соответствующие им гражданско процессуальное, административно процессуальное, уго ловно процессуальное право. Комплексные отрасли права строятся на комбинации правовых режимов, задаваемых профилирующими отраслями. Так, земельное право соединяет гражданско правовые и административно правовые режимы применительно к такому объекту правового регулиро вания, как земля (и некоторым иным). К числу комплексных отраслей права относят также экологическое, водное, лесное, торговое право и другие отрасли права. Таким образом, комплексные отрасли надстраиваются над профилирующими отраслями. Муниципальное право в силу своеобразия своего предмета и метода регулирования полностью не вписывается в какой то один класс названных нами отраслей. Его исходную часть составляют конституционные нормы. Та его часть, которая наряду с конституционными нормами обеспечивает объединение норм разных отраслей права в деле регулирования местного самоуправления, располагается на уровне профилирующих отраслей. На этом же уровне находятся муниципальные нормы, устанавливающие тер риториальные, организационные формы местного самоуправления, порядок деятельности органов местного самоуправления, органов территориаль ного общественного самоуправления, положение депутатов представи тельных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Муниципальное право в лице названных норм приобретает качество профилирующей отрасли права. Одновременно муниципальные нормы, объединяющие нормы разных отраслей права в деле регулирования местного самоуправления, вместе с ними составляют комплексное правовое образование. Муниципальное право включает в себя множество материальных и процессуальных норм. Но только к материальному или только процессуальному праву его тоже не отнесешь. Необходимо, следовательно, выделить признак, который бы позволил вписать муниципальное право как право местного самоуправления в структуру российского права целостно, без остатка. Представляется, что муниципальное право как целостная отрасль входит в статусную струк! туру права. Статусная структура права строится на обособлении норм, нацелен ных на закреплении статуса отдельных субъектов права. Данная структура позволяет всесторонне обрисовать правовое положение субъектов права, заметить его пробелы, обнаружить реальные и желаемые зависимости меж ду работающими здесь группами норм.6 Обозначенная структура ценна тем, что позволяет идти в выстраивании права и законодательства от субъектов права — главного звена правовой действительности. Муниципальное право 6 Богданова Н. А. Система науки конституционного права. М., 2001. С. 61. Кокотов А. Н. Муниципальное право в российском праве 61 закрепляет правовое положение муниципальных образований как поли тико территориальных единиц, а также внутренних для них субъектов: населения, муниципальных органов и организаций, людей в роли жите лей, избирателей, служащих, общественников и др. В статусной структуре права рядом с муниципальным правом выделяется региональное право (право субъектов Федерации) и федеральное право (право федерального центра).7 Структура муниципального права во многом определяется его местом в российском праве. В ней выделяются общая и особенная части.8 Выделе ние в отраслях права общей и особенной части обычно закрепляется на законодательном уровне путем обособления в кодифицированных актах соответствующих разделов. Разделение норм муниципального права между общей и особенной частями предопределено их функциональным пред назначением, но особо в муниципальном законодательстве не отражено. Общую часть муниципального права составляют нормы Конститу ции РФ, закрепляющие конституционную модель местного самоуправле ния, иные нормы межотраслевой направленности (нормы цели, нормы принципы, дефинитивные нормы и др.). Особенная часть муниципального права отражает два направления действия муниципального права (как обособленной части российского права и как комплексного межотраслевого образования). Соответственно этому в особенной части обособляются две группы норм. Первая вбирает материальные нормы, закрепляющие: муниципально территориальное деление; структуру органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления; статус депу татов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Сообразно разделению в данной группе материальных норм в ней выделяются также процессуальные нормы, определяющие порядок решения вопросов муниципально терри ториального устройства, порядок деятельности органов местного самоуп равления, органов территориального общественного самоуправления, де путатов, выборных должностных лиц местного самоуправления. Вторая группа включает в себя материальные и процессуальные нормы тех отраслей права, которые участвуют в регулировании местного самоуп равления, в том числе путем закрепления отдельных прав, обязанностей, полномочий муниципальных образований, органов местного самоуправле ния, органов территориального общественного самоуправления, муниципаль ных служащих, иных субъектов муниципального права. В ней выделяются нормы административного, гражданского, бюджетного, налогового, зе мельного права, иных отраслей. 7 О подобной структуре права и законодательства см.: Кокотов А. Н. Статусная структура законодательства // Право и политика. 2002. № 5. С. 6–9; Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В. А. Кряжков. М., 2002. С. 30–33. 8 О разных подходах к выделению в муниципальном праве общей и особенной ча сти см.: Глущенко П. П., Пылин В. В. Муниципальное право: Учебное пособие. СПб., 2000. С. 303–304; Князев С. Д., Костюков А. Н. Феноменология муниципального права на со временном этапе развития России // Феноменология местного самоуправления на со временном этапе развития России: Материалы научно практического семинара. Омск, 2002. С. 663; Хрусталев Е. Н. Российское муниципальное право. Владивосток, 1997. С. 26; Шугрина Е. С. Муниципальное право: Учебник. М., 1999. С. 29–31. ÒÅÎÐÈß È ÏÐÀÊÒÈÊÀ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÎÃÎ ÓÏÐÀÂËÅÍÈß 62 Другой вариант разделения муниципальных норм на нормы общей и особенной части возможен исходя из существования разных уровней му ниципального нормотворчества и разных адресатов муниципальных норм. В этом варианте в общую часть включаются нормы, установленные орга нами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Общая часть здесь объединяет предписания, закрепляющие территориальные и организационные основы местного самоуправления, отношения муници пальных образований с другими субъектами права, нормы принципы, нормы дефиниции, нормы цели, компетенционные нормы, нормы зап реты, устанавливающие основные понятия, категории местного самоуп равления. Сюда же включаются нормы о статусе органов и должностных лиц местного самоуправления, некоторые процедурные положения, отра жающие порядок их функционирования. 

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ПРАВА И СВОБОДЫ КАК ИНСТИТУТ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

 Марченко В. г. Краснодар 

В одной из современных работ в области муниципального права, а именно в работе Бондаря Н.С. «Права человека и местное самоуправление В РФ» справедливо отмечается, что «в отечественной и в зарубежной литературе права человека и местное самоуправление рассматриваются лишь как самостоятельные проблемы. Между тем сама природа этих институтов, их нормативно-правовое содержание, функциональное назначение и механизмы реализации свидетельствуют об органических взаимосвязях, взаимопроникновении и взаимодополнении (в плане сочетания принципов индивидуализма и коллективизма) соответствующих институционных средств развития демократии»1 . Муниципальные права и свободы являются одним из институтов муниципального права. Это те права, которые «обеспечивают реальные возможности каждому члену местного сообщества участвовать в решении вопросов местного значения, в управлении муниципальной собственностью, пользоваться материальными и духовными благами, распределяемыми по территориальному принципу, беспрепятственно осуществлять личную свободу на основе безопасности и неприкосновенности человека в местном сообществе»2 . В этом плане, считаю, что муниципальные права и свободы граждан - наиболее значимые права человека по следующим причинам: во-первых, именно через местное самоуправление личные интересы каждого могут найти одобрение, поддержку и, наконец, реализоваться; во-вторых, муниципальные права и свободы реализуются на определенной территории, на которой непосредственно проживает гражданин. Поэтому реализация его субъективного права находит соответствующее видимое выражение; в-третьих, для каждого важны именно те проблемы (будь то плохие дороги или загрязненные улицы), с которыми человек непосредственно сталкивается в жизни, контактирует. Поэтому чрезвычайно важно, чтобы каждый смог найти рычаги реализации своего права на осуществление местного самоуправления, а для этого требуется четкое законодательное определение возможностей гражданина в решении вопросов местного значения. В Конституции РФ существует специальная глава - 8, которая посвящена вопросам органи- зации местного самоуправления. «Положения статей 130, 131, 132, 133 Конституции РФ, объединенные в гл. 8 «Местное самоуправление», имея общий характер и вытекающую отсюда значительную вариативность решения конкретной ситуации на их основе, составляют по своему содержанию, образно говоря, основные элементы возводимого здания местного самоуправления»3 . О муниципальных правах и свободах граждан упоминается только лишь в статье 130 Конституции. А именно говорится, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Таким образом, в главе 8 Конституции РФ даются признаки местного самоуправления в Российской Федерации, указываются его гарантии, но о праве граждан или населения на местное самоуправление не говорится. О местном самоуправлении говорится и в других частях Конституции, но опять без упоминания соответствующего права граждан. Не выделяется в специальной форме данное право и в главе 2 Конституции, которая закрепляет основные права и свободы человека и гражданина, почему основной закон российского государства не регламентирует право гражданина на осуществление местного самоуправления, как одно из наиболее важных прав? Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» детально регулирует осуществление населением муниципальных прав. А выражается это в том, что буквально каждая статья закона утверждает то или иное право в решении вопросов местного значения, закрепляет объективное право граждан на местное самоуправление. «Объективное 1Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской федерации. – Ростов-н/Д: Изд-во Рост. Ун-та, 1998. С. 78. 2 Бондарь Н. С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Автореф. дисс. докт. юридич. наук. Саратов, 1997.С. 12. 3 Кронский В. С. Основные характеристики федерального законодательства о местном самоуправлении. Нижний Новгород. 2002. С. 56. Create PDF files without this message by purchasing novaPDF printer (http://www.novapdf.com) право - это устанавливаемые государством общеобязательные нормы»1 . Статья 3 данного закона так и называется: права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления. Из части первой этой статьи вытекает следующее: что граждане осуществляют право на местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления. Иным формам прямого волеизъявления посвящена глава 5 Федерального закона, которая так и называется - формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Из содержания данной главы мы видим, что население осуществляет местное самоуправление посредством участия в: местных референдумах, муниципальных выборах, сходах граждан и т. д. Перечень не является исчерпывающим, существуют и иные формы прямого волеизъявления. В своей совокупности муниципальные права и свободы составляют самоуправленческий статус личности как жителя местного сообщества. В статье 3 ФЗ № 131 закрепляется норма, основанная на конституционных положениях о том, что граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Таким образом, «вся система основных прав и свобод, обладая свойствами непосредственно действующего объективного и субъективного права (как элемент конституционного статуса), находит свое воплощение в институтах местного самоуправления, оказывая при этом решающее влияние на его личностную ориентацию»2 . Основные права и свободы человека и гражданина как важное средство реализации местного самоуправления имеют конституционную природу и находят свое дальнейшее развитие в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Экзаменационные вопросы по дисциплине

«Муниципальное право Российской Федерации»

1.      Понятие и предмет муниципального права Российской Федерации как отрасли публичного права, его особенности.

2.      Собрания, сходы и конференции граждан.

3.      Полномочия местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства, торгового и бытового обслуживания населения

4.      Теории местного самоуправления.

5.      Территориальное общественное самоуправление (ТОС). Основные полномочия органов территориального общественного самоуправления

6.      Полномочия органов местного самоуправления в области образования и культуры.

7.      Местный бюджет: понятие, принципы правового регулирования.

8.      Обращения граждан в органы местного самоуправления.

9.      Полномочия органов местного самоуправления в области охраны общественного порядка и в сфере социальной защиты населения.

10.    Структура органов местного самоуправления.

11.    Правотворческая инициатива  граждан.

12.    Полномочия органов местного самоуправления в области охраны здоровья и социальной защиты населения

13.    Земское и городское самоуправление в дореволюционной России.

14.    Организационные модели местного самоуправления в РФ.

15.    Судебная и иные правовые формы защиты местного самоуправления

16.    Нормативно-правовая основа местного самоуправления: понятие, этапы развития.

17.    Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом.

18.    Понятие и система гарантий местного самоуправления.

19.    Организация местной власти в советский период.

20.    Глава муниципального образования:  порядок  избрания,  полномочия.

21.    Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением

22.    Общая  характеристика  англосаксонской  системы  местного самоуправления.

23.    Глава  местной  администрации,  его  полномочия.

24.    Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.

25.    Общая характеристика континентальной (французской) модели местного самоуправления.

26.    Местная  администрация: понятие, структура, организация работы

27.    Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами

28.    Общая характеристика смешанной (германской) модели местного самоуправления.

29.    Представительный орган  муниципального  образования:  порядок  формирования,  численность,  компетенция.

30.    Особенности организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО).

31.    Основные теории о сущности и природе местного самоуправления.

32.    Понятие муниципальной службы и ее принципы. Права и обязанности муниципального служащего.

33.    Особенности организации местного самоуправления в наукоградах.

34.    Понятие местного самоуправления.

35.    Контрольный орган местного самоуправления: порядок формирования, компетенция.

36.    Особенности организации местного самоуправления на приграничных территориях

37.    Принципы и функции местного самоуправления

38.    Понятие муниципальной должности. Требования, предъявляемые к муниципальным должностям. Виды муниципальных должностей

39.    Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения Москва и Санкт- Петербург

40.    Местное самоуправление  и государственная власть: конституционно-правовые основы взаимодействия.

41.    Поступление на муниципальную службу. Прохождение и прекращение муниципальной службы

42.    Муниципальные выборы: понятие, виды, правовое регулирование, порядок назначения  и проведения.

43.    Система местного самоуправления: понятие и состав.

44.    Местный референдум: понятие, правовое регулирование, порядок назначения и проведения.

45.    Муниципальный заказ и муниципальные заимствования.

46.    Понятие территориальных основ местного самоуправления и их закрепление в законодательстве РФ и РД.

47.    Муниципальное имущество: правовое регулирование, состав.

48.    Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления  в РФ» 2003г.: общая характеристика.

49.    Полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в сфере местного самоуправления.

50.    Состав экономической основы местного самоуправления.

51.    Закон Республики Дагестан от 29.05.2008 г. «О перечне муниципальных должностей и реестре должностей муниципальной службы в Республике Дагестан».

52.    Европейская хартия местного самоуправления: общая характеристика.

53.    Бюджетный процесс в муниципальном образовании.

54.    Особенности местного самоуправления в районах проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири  и Дальнего Востока.

55.    Федеральное законодательство о местном самоуправлении: общая характеристика и проблемы.

56.    Субъекты муниципально-правовых отношений, их классификация.

57.    Представительный орган местного самоуправления.

58.    Конституционно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации.

59.    Основные источники доходов местных бюджетов. Роль государства в решении вопросов местного финансирования.

60.    Закон РД « О статусе и границах муниципальных образований в РД»: общая характеристика.

61.    Законы  Республики  Дагестан  о  местном  самоуправлении: общая характеристика.

62.    Предметы ведения местного самоуправления: понятие, содержание, правовое регулирование.

63.    Компетенция в местном самоуправлении. 

64.    Законодательство субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении:  общая  характеристика.

65.    Компетенция местного самоуправления: понятие, структура, принципы определения компетенции органов местного самоуправления.

66.    Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации»: общая характеристика.

67.    Система муниципальных правовых актов.

68.    Понятие полномочий  местного самоуправления, их классификация.

69.    Федеральный закон «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»: общая характеристика

70.    Понятие и структурные элементы основ местного самоуправления.

71.    Отдельные государственные полномочия: понятие, правовое регулирование, финансирование.

72.    Закон РД «О местном референдуме в Республике Дагестан»: общая характеристика

73.    Взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями, организациями, не находящимися в муниципальной собственности.

74.    Ассоциации и союзы муниципальных образований.

75.    Местное самоуправление в наукоградах.

76.    Устав муниципального образования: порядок принятия, внесения изменений и дополнений, содержание и значение.

77.    Полномочия местного самоуправления в области планирования экономического и социального развития муниципального образования.

78.    Состав земель на территории муниципального образования.

79.    Установление и изменение границ муниципального образования.

80.    Доходная и расходная части местного бюджета.

81.    Закон РД «О муниципальных выборах в Республике Дагестан»: общая характеристика.

82.    Виды муниципальных образований в РФ.

83.    Полномочия местного самоуправления в области использования земли и других природных ресурсов.

84.    Закон РД «Об административно-территориальном устройстве Республики Дагестан».