Муниципальное право в российском праве: понятие, назначение и структура 

А. Н. КОКОТОВ

Муниципальное право в первом приближении — система конституционных и обычно правовых норм, творимых или санкционируемых государством, направленных на регулирование отношений в сфере местного самоуправления. Отсюда данная отрасль вполне могла быть названа не муниципальным, а местным правом. Возможны и другие наименования — земское право, коммунальное право, право местного самоуправления. Выбор термина «муниципальное право», видимо, во многом был предо пределен названием основной территориальной ячейки местного само управления «муниципальное образование». Да еще тем, что иноязычное слово «муниципальное» не обросло в русском языке, как слово «местное», множеством значений и смыслов, лишающих искомый термин однознач ности, и вместе с тем это слово способно охватить все аспекты правового регулирования местного самоуправления в отличие, скажем, от комму нального права. Названные мотивы выбора в пользу словосочетания «му ниципальное право» перед словосочетаниями «местное право», «земское право» не существенны, продиктованы скорее иллюзорным ощущением того, что введение наименования, используемого на «благополучном» За паде, само по себе благотворно повлияет на нашу местную жизнь. Что ж, налицо образчик мифологического мышления в праве. Можно ли муниципальное право рассматривать как самостоятель ную отрасль права? В теории под отраслью права обычно понимают совокупность норм права, имеющую собственные предмет и режим (метод) регулирования, особую функциональную (целевую) специализацию, общие нормы и ин ституты (общую часть).1 Предмет муниципального права. В качестве предмета муниципального права называют местное самоуправление. Однако местное самоуправление представляет собой сложную, многоплановую сферу общественных отно шений, регулируемых многими отраслями права. Участие муниципальных образований, их органов в хозяйственной деятельности, имущественном * Доктор юрид. наук, профессор, зав. кафедрой УрГЮА. © А. Н. Кокотов, 2004 1 Алексеев С. С. 1) Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С. 190–193; 2) Структура советского права. М., 1975. С. 52–54; 161–184, и др. Кокотов А. Н. Муниципальное право в российском праве 55 обороте определяется нормами гражданского, предпринимательского права. Введение местных налогов, сборов, установление порядка их взи мания — предмет налогового права. Разработка, принятие, исполнение местного бюджета регулируется нормами бюджетного права. Избрание выборных должностных лиц, депутатов представительных органов мест ного самоуправления определяется нормами избирательного права как подотраслью конституционного права. Правовое положение выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих во многом определяется нормами административного права (иногда в ка честве отдельной отрасли права выделяют служебное право, имея в виду нормы законодательства о государственной, муниципальной службе). На охране местного самоуправления задействованы нормы конституционного, уголовного, административного, гражданского права. Основы местного самоуправления закладываются на уровне конституционного регулирования. В конечном итоге оказывается, что местное самоуправление — предмет регулирующего воздействия со стороны множества самых разных отраслей национального права. Можно ли вообще в рамках местного самоуправления выделить от ношения, детально регулируемые в своем основном содержании нормами именно муниципального права (прежде всего нормами специального за конодательства о местном самоуправлении)? Да, можно. Это территориальные и организационные формы местного самоуправления (территории муниципальных образований, их границы, структура органов местного самоуправления, иные аспекты устройства аппарата муниципальной власти, органы общественной самодеятельности). Это порядок деятельности органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления, положение депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должност ных лиц местного самоуправления. Иными словами, — то, что в советское время называлось «советским строительством», а сегодня по традиции можно условно определить как «муниципальное строительство» или «му ниципальное устройство». Таким образом, в рамках местного самоуправ ления (общий предмет муниципального права) выделяется муниципальное строительство, или муниципальное устройство, — собственный предмет муниципального права. Он задает своеобразие предмета муниципального регулирования в целом. Функции муниципального права, метод муниципального правового регу лирования. Муниципальное право не только закрепляет территориальные и организационные формы местного самоуправления, иные элементы муни ципального строительства, но и объединяет в себе нормы разных от раслей, прямо или косвенно нацеленные на регулирование местного са моуправления. В итоге нормы гражданского, предпринимательского, административного, налогового, бюджетного, трудового, социального, земельного права, не меняя своей первичной отраслевой принадлежнос ти, попадают в поле действия норм муниципального права, превращаются в средства муниципального регулирования. Другими словами, в сфере мес тного самоуправления муниципальное право приобретает по отношению к нормам иных отраслей (за исключением конституционного права) роль управляющей, ориентирующей системы. ÒÅÎÐÈß È ÏÐÀÊÒÈÊÀ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÎÃÎ ÓÏÐÀÂËÅÍÈß 56 В этом видится особая межотраслевая функция муниципального права и главная особенность метода муниципального правового регулирования об щественных отношений. Здесь следует провести принципиальное различие между муниципальным и конституционным правом. Конституционное право — единственная отрасль права, одновременно взаимодействующая со всеми иными отраслями права. В рамках национального права конституционное право выполняет целый ряд общеправовых функций, обеспечивая единство регулирования всех его составных частей.2 Отсюда вытекает общеправовой статус конституционного права. Направляющий, объединительный потен циал муниципального права Gуже. Оно обеспечивает широкое взаимодействие норм многих отраслей права, но лишь применительно к отношениям мест ного самоуправления. Следовательно, в отличие от конституционного права муниципальное право имеет межотраслевой, а не общеправовой статус. Муниципальное право обеспечивает межотраслевое взаимодействие разными способами. Во первых, такое взаимодействие муниципальное право обеспечивает путем закрепления на основе конституционных норм ценностей, целей и принципов местного самоуправления. Очевидно, что названные положе ния должны развиваться, дополняться в отдельных отраслях права, но не могут ими искажаться. Муниципальные нормы цели, нормы принципы, не меняя отраслевых правовых режимов, требуют их индивидуализации применительно к отношениям местного самоуправления, нацеливают на учет особенностей субъектов муниципального права, объектов муници пальных отношений. Так, в гражданском, предпринимательском законо дательстве выделяются особенности правового положения муниципальных образований как юридических лиц, муниципальных предприятий, режима муниципального имущества, порядка его приватизации; в бюджетном за конодательстве — особенности правового положения муниципальных об разований как бюджетных территорий; в законодательстве об образовании, здравоохранении — особенности правового положения муниципальных учреждений соответственно образования, здравоохранения. Во вторых, муниципальное право обеспечивает межотраслевое взаимо действие способом установления базовых категорий, конструкций, имеющих межотраслевое значение. В их числе такие категории, как муниципальное образование, вопросы местного значения, органы территориального об щественного самоуправления, муниципальные акты, местный бюджет, муниципальная собственность. Интересно, что термин «муниципальное образование» впервые появился в ГК РФ и только потом был введен в спе циальное законодательство о местном самоуправлении. Однако, как пред ставляется, после его закрепления в законодательстве о местном самоуп равлении он не может меняться в гражданском, ином законодательстве произвольно. Такое изменение возможно вслед за соответствующим изме нением в законодательстве о местном самоуправлении. Скажем, именно гражданское законодательство определяет включение муниципальных об разований в имущественный оборот, а бюджетное законодательство — со держательную «начинку» местного бюджета и муниципального бюджетного 2 Об этом подробнее см.: Кокотов А. Н. Конституционное право в российском праве: понятие, назначение и структура // Правоведение. 1998. № 1. Кокотов А. Н. Муниципальное право в российском праве 57 процесса. Но в рамках этих законодательных разделов конструкции муни ципального образования, местного бюджета не могут заменяться какими либо другими. Межотраслевой статус имеет компетенция муниципальных образова ний, органов местного самоуправления в различных сферах общественной жизнедеятельности. Компетенция муниципальных образований, органов местного самоуправления выступает в качестве «площадки» соединения предписаний разных отраслей, закрепляющих компетенцию субъектов муниципального права. В рамках собственного предмета регулирования (муниципального строительства) муниципальное право использует те же методы регулиро вания, что и другие отрасли публичного права. Вряд ли здесь можно гово рить о серьезных отличиях методов муниципального регулирования от методов конституционного (государственного), административного права. Скажем, процедуры разработки, принятия муниципальных нормативных актов имеют много общего с процедурами разработки, принятия норма тивных актов регионального уровня. Статус органов местного самоуправ ления, муниципальных депутатов, должностных лиц местного самоуправ ления отличается от статуса органов власти, депутатов, должностных лиц иных властных уровней, но закрепляется с помощью тех же средств, что и статус последних. В качестве элементарных способов правового регулирования назы вают запреты, обязывания, дозволения. Из них конструируются режимы правового регулирования и в муниципальном праве. Дозволения исполь зуются по преимуществу при установлении правовых возможностей граж дан, местного населения. Обязывания служат основным материалом для определения компетенции органов местного самоуправления. Запреты вводятся во взаимоотношения государства и местного самоуправления прежде всего как способ обеспечения самостоятельности последнего. Распространено мнение, согласно которому доминирующим способом муниципального регулирования общественных отношений является им! перативное (односторонне властное) регулирование. С ним следует согла ситься. Законодатель императивно определяет основные параметры местного самоуправления, задавая необходимую меру, с одной стороны, единства муниципальной власти, а с другой — самостоятельности отдельных субъек тов местного самоуправления. В качестве примера приведем нормы об от делении органов местного самоуправления от системы органов государ ственной власти, обязательности государственной регистрации уставов муниципальных образований, наличия выборных представительных орга нов местного самоуправления. Императивность свойственна и правотвор ческому регулированию, осуществляемому местным населением, органами местного самоуправления. На началах императивности строится ответ ственность органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством. В то же время в муниципальных отношениях присутствует и диспози! тивное начало. Оно используется в первую очередь при закреплении статуса местного населения. Однако точнее говорить в этом случае об использо вании рамочного регулирования. Его суть — императивным образом очер чиваются пределы усмотрения, в том числе нормативного, какого либо ÒÅÎÐÈß È ÏÐÀÊÒÈÊÀ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÎÃÎ ÓÏÐÀÂËÅÍÈß 58 субъекта. В этих пределах названный субъект сам избирает линию соб ственного поведения. Использование рамочного регулирования сближает муниципальное право с конституционным правом. Более того, конститу ционно правовые нормы зачастую рамочным образом закрепляют основы местного самоуправления. Например, ч. 1 ст. 131 Конституции РФ устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоя тельно. Данная конституционная установка не запрещает федеральному, региональному законодателю вводить те или иные схемы организации мест ной власти. Однако подобное законодательное регулирование должно быть вариативным, предусматривать разные модели организации местной власти, перечень которых не может закрываться. Заметим, что вариантности в регулировании моделей местной власти как раз и не достает современ ному российскому законодательству о местном самоуправлении. Рамочным образом очерчивается и компетенция муниципальных об разований. Императивно определяя перечень базовых вопросов местного значения, федеральный законодатель затем указывает, что муниципаль ные образования вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, не исключенные из их вGедения и не отнесенные к вGедению других муници пальных образований и органов государственной власти. Как и в конституционном праве, в муниципальном праве использу ется метод гарантий. Его раскрывают О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев. Так, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов федерации обязаны обеспечивать муниципальным обра зованиям минимальные местные бюджеты на основе нормативов мини мальной бюджетной обеспеченности. Эти же авторы выделяют метод ре! комендательного регулирования.3 Действительно, в муниципальном праве, как и в конституционном праве, административном праве имеются нормы, чье исполнение желательно, но не обязательно. Данный деликатный способ регулирования учитывает самостоятельность местного самоуправления, особым образом ее подчеркивает. Общеотраслевые обобщения в муниципальном праве. Нормы муници пального права, направляющие нормы иных отраслей вышеуказанными способами, в рамках самого муниципального права обретают качество его общеотраслевых обобщений, образуют общую часть муниципального права. Это также свидетельствует о превращении муниципального права в само стоятельную отрасль права. Общеотраслевые обобщения содержатся главным образом в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера ции».4 Итоговое определение. Итак, муниципальное право выступает одно временно и как комплексное межотраслевое образование,5 вбирающее в себя нормы разных отраслей права, и как обособленная по предмету 3 Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учеб ник. М., 2002. С. 16–17. 4 Российская газета. 2003. 8 окт.; СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. 5 Традиционно муниципальное право определяют как комплексную отрасль права (см., напр.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации... С. 14). Кокотов А. Н. Муниципальное право в российском праве 59 регулирования часть российского права, упорядочивающая то, что мы оп ределили выше в качестве муниципального строительства. Муниципальное право как комплексное межотраслевое образование российского права — совокупность норм, закрепляющих ценности, цели, принципы, исходные категории местного самоуправления, ориентирую щих иные отрасли права на учет особенностей муниципальных образова ний, местного населения, других субъектов местного самоуправления, объектов муниципальных отношений, обеспечивающих согласованное, непротиворечивое воздействие норм разных отраслей права на отношения местного самоуправления. В состав муниципального права в этом значении целесообразно включать не только собственно муниципальные нормы, но и нормы иных отраслей права, участвующие в регулировании отношений местного само управления (нормы гражданского, земельного, водного, административ ного права и др.). Однако такое вхождение является функциональным, а не сущностным. Указанные отраслевые нормы регулируют не только от ношения местного самоуправления. Их действие определяется принципи альными положениями их собственных отраслей и только потом целями, принципами муниципального права. Муниципальное право как обособленная часть российского права — это совокупность норм, закрепляющих с помощью разнообразных методов правового регулирования территориальные и организационные формы местного самоуправления, порядок деятельности органов местного само управления, органов территориального общественного самоуправления, положение депутатов представительных органов местного самоуправле ния, выборных должностных лиц местного самоуправления. Эти определения характеризуют муниципальное право с двух разных, но связанных между собой направлений его действия. Целостность муни ципального права в таких условиях обеспечивается прежде всего наличи ем единой конституционной основы территориальных, организационных, функциональных, материально финансовых форм местного самоуправле ния. Конституционные нормы лежат в основе обоих направлений дейст вия муниципального права. Имея конституционную природу, указанные нормы входят и в муниципальное право как его отправные положения. Место муниципального права в российском праве. Российское право имеет сложную структуру. При его самом общем делении выделяют пуб! личное и частное право. В эти разделы включают отрасли, обособляемые между собой по предмету и методу правового регулирования. В состав публичного права включают конституционное, админист ративное, финансовое, уголовное право и другие отрасли права. В состав частного права включают, например, гражданское, предпринимательское, семейное право. Сюда же следует отнести корпоративное право (церков ное право, внутриорганизационное право общественных объединений и т. д.). Муниципальное право и как комплексное межотраслевое образо вание, и как обособленная часть российского права является по преиму ществу правом публичным, поскольку регулирует публично властные от ношения. Однако в муниципальное право входят и частноправовые нормы (например, внутриорганизационное право органов территориального об щественного самоуправления, нормы гражданского, предпринимательского ÒÅÎÐÈß È ÏÐÀÊÒÈÊÀ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÎÃÎ ÓÏÐÀÂËÅÍÈß 60 права, отражающие особенности статуса субъектов муниципального права, особенности режима муниципального имущества). При более глубоком делении в российском праве выделяют профилирую! щие и комплексные, материальные и процессуальные отрасли права. В числе профилирующих отраслей, т. е. отраслей, которые, опираясь на конституци онное право, вводят правовые режимы межотраслевого значения: граждан ское право, административное право, уголовное право и соответствующие им гражданско процессуальное, административно процессуальное, уго ловно процессуальное право. Комплексные отрасли права строятся на комбинации правовых режимов, задаваемых профилирующими отраслями. Так, земельное право соединяет гражданско правовые и административно правовые режимы применительно к такому объекту правового регулиро вания, как земля (и некоторым иным). К числу комплексных отраслей права относят также экологическое, водное, лесное, торговое право и другие отрасли права. Таким образом, комплексные отрасли надстраиваются над профилирующими отраслями. Муниципальное право в силу своеобразия своего предмета и метода регулирования полностью не вписывается в какой то один класс названных нами отраслей. Его исходную часть составляют конституционные нормы. Та его часть, которая наряду с конституционными нормами обеспечивает объединение норм разных отраслей права в деле регулирования местного самоуправления, располагается на уровне профилирующих отраслей. На этом же уровне находятся муниципальные нормы, устанавливающие тер риториальные, организационные формы местного самоуправления, порядок деятельности органов местного самоуправления, органов территориаль ного общественного самоуправления, положение депутатов представи тельных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Муниципальное право в лице названных норм приобретает качество профилирующей отрасли права. Одновременно муниципальные нормы, объединяющие нормы разных отраслей права в деле регулирования местного самоуправления, вместе с ними составляют комплексное правовое образование. Муниципальное право включает в себя множество материальных и процессуальных норм. Но только к материальному или только процессуальному праву его тоже не отнесешь. Необходимо, следовательно, выделить признак, который бы позволил вписать муниципальное право как право местного самоуправления в структуру российского права целостно, без остатка. Представляется, что муниципальное право как целостная отрасль входит в статусную струк! туру права. Статусная структура права строится на обособлении норм, нацелен ных на закреплении статуса отдельных субъектов права. Данная структура позволяет всесторонне обрисовать правовое положение субъектов права, заметить его пробелы, обнаружить реальные и желаемые зависимости меж ду работающими здесь группами норм.6 Обозначенная структура ценна тем, что позволяет идти в выстраивании права и законодательства от субъектов права — главного звена правовой действительности. Муниципальное право 6 Богданова Н. А. Система науки конституционного права. М., 2001. С. 61. Кокотов А. Н. Муниципальное право в российском праве 61 закрепляет правовое положение муниципальных образований как поли тико территориальных единиц, а также внутренних для них субъектов: населения, муниципальных органов и организаций, людей в роли жите лей, избирателей, служащих, общественников и др. В статусной структуре права рядом с муниципальным правом выделяется региональное право (право субъектов Федерации) и федеральное право (право федерального центра).7 Структура муниципального права во многом определяется его местом в российском праве. В ней выделяются общая и особенная части.8 Выделе ние в отраслях права общей и особенной части обычно закрепляется на законодательном уровне путем обособления в кодифицированных актах соответствующих разделов. Разделение норм муниципального права между общей и особенной частями предопределено их функциональным пред назначением, но особо в муниципальном законодательстве не отражено. Общую часть муниципального права составляют нормы Конститу ции РФ, закрепляющие конституционную модель местного самоуправле ния, иные нормы межотраслевой направленности (нормы цели, нормы принципы, дефинитивные нормы и др.). Особенная часть муниципального права отражает два направления действия муниципального права (как обособленной части российского права и как комплексного межотраслевого образования). Соответственно этому в особенной части обособляются две группы норм. Первая вбирает материальные нормы, закрепляющие: муниципально территориальное деление; структуру органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления; статус депу татов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Сообразно разделению в данной группе материальных норм в ней выделяются также процессуальные нормы, определяющие порядок решения вопросов муниципально терри ториального устройства, порядок деятельности органов местного самоуп равления, органов территориального общественного самоуправления, де путатов, выборных должностных лиц местного самоуправления. Вторая группа включает в себя материальные и процессуальные нормы тех отраслей права, которые участвуют в регулировании местного самоуп равления, в том числе путем закрепления отдельных прав, обязанностей, полномочий муниципальных образований, органов местного самоуправле ния, органов территориального общественного самоуправления, муниципаль ных служащих, иных субъектов муниципального права. В ней выделяются нормы административного, гражданского, бюджетного, налогового, зе мельного права, иных отраслей. 7 О подобной структуре права и законодательства см.: Кокотов А. Н. Статусная структура законодательства // Право и политика. 2002. № 5. С. 6–9; Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В. А. Кряжков. М., 2002. С. 30–33. 8 О разных подходах к выделению в муниципальном праве общей и особенной ча сти см.: Глущенко П. П., Пылин В. В. Муниципальное право: Учебное пособие. СПб., 2000. С. 303–304; Князев С. Д., Костюков А. Н. Феноменология муниципального права на со временном этапе развития России // Феноменология местного самоуправления на со временном этапе развития России: Материалы научно практического семинара. Омск, 2002. С. 663; Хрусталев Е. Н. Российское муниципальное право. Владивосток, 1997. С. 26; Шугрина Е. С. Муниципальное право: Учебник. М., 1999. С. 29–31. ÒÅÎÐÈß È ÏÐÀÊÒÈÊÀ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÎÃÎ ÓÏÐÀÂËÅÍÈß 62 Другой вариант разделения муниципальных норм на нормы общей и особенной части возможен исходя из существования разных уровней му ниципального нормотворчества и разных адресатов муниципальных норм. В этом варианте в общую часть включаются нормы, установленные орга нами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Общая часть здесь объединяет предписания, закрепляющие территориальные и организационные основы местного самоуправления, отношения муници пальных образований с другими субъектами права, нормы принципы, нормы дефиниции, нормы цели, компетенционные нормы, нормы зап реты, устанавливающие основные понятия, категории местного самоуп равления. Сюда же включаются нормы о статусе органов и должностных лиц местного самоуправления, некоторые процедурные положения, отра жающие порядок их функционирования.